Generalmente se entiende por Crisis
Fiscal a la incapacidad que tiene un estado para contrarrestar el
desequilibrio entre los ingresos y gastos públicos en un mediano plazo,
conduciendo a situaciones de ingobernabilidad, deterioro social y recesión
económica. Por lo tanto, no es un fenómeno espontáneo, sino que resulta de
condiciones estructurales subyacentes que requieren ajustes drásticos, que son
generalmente costosos para la sociedad en su conjunto.
Los déficits crónicos que se
registran en las finanzas públicas durante la gestación de una crisis fiscal[1] conllevan
a un aumento acelerado del saldo de la deuda pública, que implica pagos
crecientes de intereses y capital, afectando el diseño del presupuesto público,
y generando distorsiones en el sector monetario y financiero.
En relación con lo anterior,
por ejemplo, una consecuencia tangible de la gestación de una crisis fiscal es un
servicio de la deuda creciente que resta espacio presupuestario a gastos
prioritarios como inversión pública, salud o educación. Esto debido a que el
pago de intereses y amortización gana mayor proporción en las erogaciones
totales, ensanchando las necesidades de financiamiento público.
Así mismo, desde el punto de
vista financiero, el excesivo endeudamiento público asociado a déficits
recurrentes tiende a distorsionar los costos del crédito debido al aumento del
riesgo de impago, que afecta las decisiones de inversión por parte de los
agentes privados. Del mismo modo los desbalances en las finanzas públicas
tienden a aumentar el costo de la política monetaria, generando en los bancos
centrales pérdidas operativas o en algunos casos una monetización del déficit a
través del financiamiento directo al gobierno, que puede tener repercusiones en
la inflación.
Con el objetivo de corroborar
empíricamente lo propuesto con anterioridad, se presentarán dos casos de crisis
fiscales que se generaron en Centroamérica, en específico en Honduras y Costa
Rica. Ambos casos surgieron durante el período post crisis financiera
internacional y han tenido características comunes cuya discusión es destacable.
La situación fiscal pre y post crisis
Tanto Costa Rica como
Honduras han tenido un comportamiento similar en sus finanzas públicas, en el
sentido de partir de situaciones fiscales relativamente favorables antes de la
crisis financiera internacional, y que posteriormente pasaron a trayectorias
negativas que se deterioraron de manera acelerada, poniendo su política fiscal
en una situación delicada.
[1] Una crisis fiscal
también puede resultar de otras situaciones como por ejemplo una crisis
financiera.
A nivel de Gobierno Central
(GC), Costa Rica presentaba balances positivos en los años precrisis[2],
fue a partir del año 2009 que comenzó una trayectoria deficitaria que mantiene
hasta el año 2017, alcanzando déficits mayores al 6% del PIB.
Por su parte, Honduras antes de la
crisis financiera internacional, registraba déficits no mayores al 3% del PIB,
sin embargo, para años subsecuentes mostró desequilibrios cada vez mayores que
llegaron alcanzar un déficit de 7.9% del PIB para
el año 2013. A partir del año 2014 el gobierno hondureño logró revertir esta
trayectoria, mediante una reforma fiscal que se revisará posteriormente, siendo
lo anterior un punto diferente respecto al caso costarricense. (hacer click en las imágenes para ampliar y ver con mejor resolución)
Para ambos países los desbalances fiscales en el gobierno
central post crisis surgen por dos razones: la primera debido a la reducción de
los ingresos públicos durante el año 2009, principalmente tributarios,
explicada por su naturaleza procíclica y a su poca diversificación.
La segunda es por el aumento
del gasto público, que se explica por varios factores. Uno de ellos es el
crecimiento significativo de la masa salarial en el año 2009, en el caso de
Costa Rica de un 30% y para Honduras de un 22.1%.
Estos crecimientos en las
remuneraciones fueron resultado de la aplicación de marcos legales que no sólo
generaron estos aumentos desproporcionados en un momento de crisis, sino que
también propició rigideces en los gastos operativos (salarios/transferencias) a
través del tiempo. En Honduras como lo menciona la SEFIN en su memoria anual
2009, el aumento de la masa salarial se debe a “compromisos relacionados con
los diferentes estatutos[3] y
acuerdos establecidos con los distintos gremios del sector público. En el caso
de los maestros, se continuó cumpliendo con el acta denominada “Presupuesto
Salarial y Programa de Ajuste Social y Calidad Educativa(PASCE)”, la cual tiene
vigencia hasta el año 2010.”
Es importante destacar, que
la masa salarial del GC para Honduras pasó de 10.9% del PIB en el 2009 a 7.9%
en el 2017. Esto como parte de las decisiones estratégicas que, junto a la
reforma fiscal del año 2014 como se expondrá subsiguientemente, lograron
revertir la trayectoria del déficit fiscal.
Para Costa Rica, los aumentos
en la remuneración se dieron por decisiones técnico-políticas entre los años
2007-2010, que incrementaron plazas laborales y modificaron la política
salarial del percentil 30-50 de funcionarios adscritos al servicio civil, esto
último bajo el argumento que existían salarios poco atractivos para atraer y
retener profesionales en actividades clave. Sin embargo, esta modificación a la
política salarial del Servicio Civil posibilitó el aumento a las remuneraciones
de otros empleados públicos que se encuentran normados por otros regímenes
laborales[4]
diferentes al Servicio Civil. Esto
propició que la masa salarial del GC costarricense pasara de 5.3% del PIB en el
2008 a 7% del PIB para el 2017.
Si bien es cierto, el aumento
de la masa salarial explica parcialmente los déficits crónicos que registraron
ambos países posteriores al año 2009, existen otros dos factores que es necesario
mencionar. Unos es el aumento relevante entre los años 2009-2017 de las
transferencias por parte del GC tanto al sector público y privado, como
consecuencia de las rigideces en el gasto público, en específico en los gastos
denominados como “gastos por Ley[5]”,
siendo asignaciones anuales determinadas por indicadores macroeconómicos o
fiscales que obstaculizan los esfuerzos del ejecutivo para reducir los déficits
fiscales.
Las transferencias totales
para Costa Rica pasaron de representar el 7.3% del PIB en el 2009 al 9.6% del
PIB en el 2017, siendo el principal destino el sistema de pensiones (magisterio
y profesores), el Fondo Especial para la Educación Superior(FEES) y la Caja
Costarricense del Seguro Social (CCSS).
Respecto a Honduras, las
transferencias del GC pasaron de 6.4% del PIB a 7.5% para el mismo período, y
su destino principal fue municipalidades, sistema de pensiones público,
Instituto Hondureños de Seguridad Social (IHSS), Universidad Nacional Autónoma
de Honduras (UNAH), y en un monto creciente, transferencias monetarias
condicionadas y asistencia social.
Finalmente, el tercer factor
que explica los déficits crónicos en ambos países proviene de la misma dinámica
de endeudamiento. Posterior al año 2009, en un escenario con endeudamiento creciente,
tanto interno como externo, mayores tasas de interés, depreciación de la moneda
y un crecimiento económico moderado mostrado en ambos países, el servicio de la
deuda comienza a convertirse en un lastre que dificulta realizar ajustes
fiscales, y genera un efecto “bola de nieve”, que conduce a déficits más
persistentes que se autoalimentan, conduciendo a la etapa de maduración de la
crisis fiscal. Evidencia de lo anterior es que el pago de intereses como
porcentaje de los ingresos tributarios para Costa Rica y Honduras paso de 15.9%
y 5.2% respectivamente en el 2009, a 23.3% y 15.4% para el 2017.
Es importante tener en
consideración que en el caso particular de Honduras su endeudamiento en
promedio ha sido en más de un 55% externo con un gran componente concesional
que ha ido disminuyendo a través de los años, a diferencia de Costa Rica cuyo
endeudamiento ha sido con un componente mayormente comercial y en promedio ha
estado conformado por más del 70% por endeudamiento interno. A pesar de estas
discrepancias entre ambos países respecto a la configuración de su deuda
pública, la conclusión es la misma, el servicio de la deuda se convirtió en una
camisa de fuerza para ambos gobiernos.
Esto es tangible al revisar
el diseño presupuestario entre los años 2009-2017, en el cual el servicio de la
deuda pública ha restado espacio presupuestario como se observa en el siguiente
cuadro:
Cuadro 1:
Servicio de la deuda como % del Presupuesto Total
|
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País
|
2009
|
2015
|
2019
|
Costa Rica
|
32.6%
|
33.8%
|
41.7%
|
Honduras
|
8.7%
|
28.5%
|
25.2%
|
Fuente: Elaboración propia con base a datos del Ministerio de Hacienda
de Costa Rica (Presupuesto nacional) y la Secretaría de Finanzas de Honduras
(Presupuesto administración central).
|
|||
Repercusiones sectoriales de una crisis fiscal.
Una política fiscal incapaz
de mantener un balance en las finanzas públicas tenderá a generar repercusiones
en el sector real, monetario y financiero.
Como se mencionó en la sección anterior, el crecimiento de la deuda
pública asociado a episodios de déficits crónicos tiende a elevar los costos
del financiamiento de la economía en general, esto debido a que la estructura
doméstica de tasas de interés internaliza el riesgo creciente que adopta el
gobierno asociado principalmente a la posibilidad de impago (aumento del riesgo
soberano).
En la figura 3 se observa la correlación
entre las tasas de colocación promedio del GC y del Banco Central (BC), con
mayor sincronía en Costa Rica, y una relación con un rezago en Honduras, en
específico entre la tasa promedio de colocación del BC y el GC. En general se divisan movimientos paralelos en
las tasas de interés de colocación de ambas instituciones en periodos de tiempo
en que existen déficits altos y/o recurrentes, afectando la operatividad tanto del
banco central como del sistema financiero en general. Lo anterior se manifiesta
de forma más rápida cuando aumenta la exposición al riesgo soberano por parte
del sistema financiero doméstico, siendo el caso para ambos países.
[3] El marco legal (estatutos) que rige las remuneraciones de los
empleados públicos en Honduras es específico y fragmentado, además concede un
gran número de prebendas para grupos de trabajadores organizados. Ver Cuadro No. 34.a Memoria Anual SEFIN 2016.
[4] Entre los beneficiados
esta el Magisterio y empleados de la Caja Costarricense de Seguro Social, debido
a que sus respectivos marcos regulatorios establecían equiparación salarial respecto
a medidas que afecten al Servicio Civil.
[5] Para una explicación
más amplia revisar la nota económica No. 92 “El desempeño fiscal de la región
CARD 2007-2016: los retos y consecuencias de los ajustes fiscales en un entorno
de rigideces y exoneraciones fiscales.”
Como se muestra la figura 4, en épocas de crisis económica o ante situaciones de déficits fiscales crecientes y/o crónicos, se registra un aumento significativo en el stock de títulos soberanos en poder de las otras sociedades de depósitos (OSD) a nivel nacional (en gran medida Bancos Comerciales). Esto debido en algunos casos por motivos precautorios
en los bancos comerciales o también por una reglamentación que incentive a los
bancos comerciales a adquirir títulos soberanos.
Gráficamente es evidente que la
cúspide en el crecimiento de la tenencia de títulos soberanos por parte de las
OSD, tanto en Costa Rica como en Honduras, fue en la época de crisis
(2009-2010). Esto es consistente con el fenómeno llamado como el bucle soberano[6] (Sovereign-Bank
Diabolic Loop). Como se mencionó en períodos turbulentos el sistema bancario
aumenta su exposición al riesgo soberano para autoprotegerse, aunque parezca
contradictorio, debido a varios factores como ser: manejo de liquidez, respaldo
para colaterales, o inclusive garantizar salvataje por parte del gobierno en situaciones
extremas. El problema de este comportamiento surge cuando se lleva a cabo una
reestructuración de deuda pública. Es este
evento el que desencadena un círculo vicioso que se autoalimenta, en el cual
los aumentos de las tasas de interés de los títulos soberanos (aumento del
riesgo soberano) reduce los precios de los activos y aumenta la necesidad de
mayores requerimientos de capital por parte los bancos comerciales que implica
desapalancamiento, esto ralentiza la actividad económica debido al menor acceso
a crédito, que a la vez afecta la generación de ingresos (tributarios) por
parte del gobierno y obligando a la emisión de más deuda pública que es
adquirida por los bancos comercias, creando el bucle en mención.
Generalmente esta situación prospera en un ambiente de dominancia fiscal y/o financiera, pudiendo generar efectos en la política monetaria de persistir los déficits en las finazas públicas, que podrían causar un aumento de los costos de las Operaciones de Mercado Abierto (OMA), esto debido a que al incrementarse las tasas de interés de los títulos valores (letras y bonos) del gobierno por la internalización del riesgo soberano, puede distorsionar las operaciones que realizan los bancos a través de la emisión de sus propios títulos (caso de Honduras y Costa Rica) en el sentido de competir en cuanto a los rendimientos esperados, ocasionando un mayor costo para realizar abosorción monetaria.
De igual manera, bajo este contexto un banco central podría verse obligado a tener una política monetaria más laxa ante presiones inflacionarias crecientes, dificultando los ajustes necesarios para garantizar la estabilidad de precios. Inclusive los bancos centrales podrían verse en la obligación de financiar directamente gobierno , como ha sucedido en ambos países en el pasado reciente.
De igual manera, bajo este contexto un banco central podría verse obligado a tener una política monetaria más laxa ante presiones inflacionarias crecientes, dificultando los ajustes necesarios para garantizar la estabilidad de precios. Inclusive los bancos centrales podrían verse en la obligación de financiar directamente gobierno , como ha sucedido en ambos países en el pasado reciente.
En resumen, a nivel
macroeconómico, el bucle soberano que surge por desbalances recurrentes en las
finanzas públicas tiene varias repercusiones entre las se encuentran: 1.
ralentizar el crecimiento de la economía real, 2. Reducción de los ingresos tributarios.
3. Manifestación del efecto crowding-out. 4. Aumento de los costos de crédito 4. Posible aumento de mora crediticia
en el sistema bancario 5. Aumento en el costo de política monetaria (déficit
cuasifiscal), entre otros.
Los ajustes fiscales
Frente a un riesgo creciente de
enfrentar inestabilidad macroeconómica, con enfasis en el sistema financiero,
es inevitable llevar a cabo un ajuste que corrija el balance de las finanzas públicas
que concuerde con una trayectoria sostenible de la deuda pública. Es en este
punto donde los casos de Costa Rica y Honduras divergen y es el motivo
principal que explica su situación actual.
Para Honduras la corrección
fiscal se realizó entre los años 2013-2014 de forma inmediata y enérgica,
siendo complementada por la firma en diciembre de 2014 de un acuerdo stand by
con el FMI con una duración de 36 meses hasta diciembre de 2017.
Uno de los primeros pasos de la reforma fue
la aprobación del Decreto Legislativo No.278-2013[8]
(Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, Control de las Exoneraciones y
Medidas Antievasión), este decreto permitió aumentar sustancialmente los
ingresos (más de 2% del PIB) y reducción de los gastos públicos (reducción de aproximadamente 2% del PIB en
el gasto corriente) teniendo como resultado pasar de un déficit del GC de 7.9%
del PIB en el 2013 a un déficit de 4.4% del PIB en el 2014,
representando un ajuste total de 3.5% del PIB en un año.
En cuanto al posterior
acuerdo stand by, este se centraba en asegurar la consolidación de las finanzas
públicas (control de la masa salarial), mejorar procesos de la política fiscal,
como la elaboración y publicación de un marco macrofiscal, y finalmente como
uno de los puntos focales mejorar el desempeño de la Empresa Nacional de
Energía Eléctrica (ENEE).
Otro paso importante posterior a la reforma fiscal inicial de Honduras, fue la aprobación de la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Decreto 25-2016) de abril de 2016, que establece una serie de reglas
fiscales[9]
que han permitido reducir aún más el déficit en las finanzas públicas, llegando
en el GC a 2.7% del PIB en el 2017.
También existieron otras
decisiones importantes que ayudaron a fortalecer este proceso de estabilización,
como la creación de una nueva administración tributaria y un registro universal
de los empleados públicos y sus respectivos salarios, entre otros, en los
cuales no se profundizará.
A pesar del éxito
cuantitativo de la reforma fiscal en Honduras, en términos de saneamiento de
las finanzas públicas, su contraparte en cuanto a bienestar social y desarrollo
económico no ha tenido avances igual de exitosos, la pobreza aún se mantiene
persistente a niveles mayores al 60%, tampoco se observa alta generación de
empleo ni un crecimiento significativo tanto en la inversión privada como
pública. Como se menciona en el informe de la quinta y sexta revisión del
Acuerdo Stand By, el FMI hace las siguientes acotaciones[10]
“La reducción del desempleo sigue siendo un desafío, así como la pobreza que afecta
a más de la mitad de la población. Resolver estos problemas requerirá esfuerzos
significativos para mejorar la cobertura de los programas sociales y asegurar
ingresos fiscales adecuados, incluso mediante la racionalización de las
exenciones fiscales y el fortalecimiento de la aplicación de impuestos.”. Por
lo tanto, la moraleja es que una reforma fiscal exitosa puede tener efectos
estabilizadores provechosos, pero no garantiza mantener o mejorar las
condiciones de bienestar de la población, todo dependerá de su diseño.
Para el caso de Costa Rica, durante
la segunda mitad del año 2018 el poder ejecutivo presentó un proyecto de
estabilización de las finanzas públicas, la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (expediente legislativo 20.580),
que inicialmente propuso las siguientes medidas:
- Sustitución del Impuesto sobre Ventas por un Impuesto al Valor Agregado (tasa del 13%.)
- Tasa de 4% para los medicamentos, servicios de educación y salud privados
- Tasa de 1% a una canasta básica que será emitida por el Gobierno.
- Tributación por compras de servicios por medio de internet o plataformas digitales en territorio nacional.
- Modificación de las tasas por tramos de impuesto sobre la renta.
- Ordenamiento del sistema remunerativo
- Regla fiscal relacionada a limitar crecimiento del gasto corriente y el financiamiento,
Esta Ley fue discutida en
primera instancia por la Asamblea Legislativa, realizando algunas
modificaciones, para posteriormente pasar por la aprobación de la Sala IV de la
Corte Suprema[11]
, quien otorgó criterio final de constitucionalidad [12] dando el visto bueno para la
misma el pasado 23 de noviembre 2018.
A pesar de los consensos
alcanzados para la aprobación de la reforma, inevitablemente el 2018
cerrará según lo proyectado con un déficit que rondará el 7% del PIB, con todas las repercusiones que conlleva esta cifra.
Se esperaría que la reforma
fiscal tenga un efecto paulatino de corrección del déficit fiscal de la
siguiente manera:
- Año 2019 0.91% del PIB
- Año 2020 1.67% del PIB
- Año 2021 2.8% del PIB
- Año 2020 3.7% del PIB
Referencias
Diniz André, G. B. (Enero de 2017).
How diabolic is the sovereign-bank loop?
National Bureau of Economic Research:
Working Paper 21993. (febrero de 2016).
The sovereign bank diabolic loop and
esbies. Cambridge, Massachusetts, USA.
[6] Revisar Diniz André, Guimaraes
Bernardo (Enero de 2017) How diabolic is the sovereign-bank loop?
[7] En mayo de 2014 , se
aprobó un convenio entre la Secretaría de Finanzas y el Banco Central
de Hodnuras para la recapitalización de
este último, el cual incluyó cubrir las pérdidas cuasi fiscales durante el
período 2008-2001.
[8] Algunas medidas del Decreto: El aumento del impuesto sobre ventas
(ISV) del 12% al 15% para las mercancías y servicios en general, incremento
al ISV de las bebidas alcohólicas y cigarrillos, del 15% al 18%, Aumento del
impuesto a los derivados del petróleo, Reducción del subsidio vigente a la
energía eléctrica.
[9] Techo máximo de déficit fiscal para el Sector Público Combinado
igual al 1% del PIB a partir del año 2019. El crecimiento del gasto corriente
no podrá ser mayor que el promedio anual de los últimos 10 años del
crecimiento real del PIB más la proyección de la inflación y La deuda
flotante del Gobierno al cierre del año fiscal no deberá ser mayor al
0.5% del PIB nominal
[10] https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/10/27/pr17410-imf-completes-fifth-and-sixth-reviews-under-sba-with-honduras
[11] La Sala IV ha desestimado proyectos de
reformas tributarias de administraciones anteriores (Abel Pacheco , Laura
Chinchilla)
[12] Se analiza se procede la inconstitucionalidad de: impuesto del 1%
a los bienes de la canasta básica, la incorporación de la educación técnica y
maternal al presupuesto del 8% del PIB para educación, así como los artículos
que derogan las asignaciones del impuesto sobre la renta destinadas a
universidades públicas y al PANI. También se sugiere inconstitucionalidad en
las amnistías tributarias a deudores del IFAM, IMAS e Inder; las derogaciones
presupuestarias a Fodesaf, juntas de educación, Fosuvi y Cen-Cenai; la regla
fiscal aplicada al presupuesto de la Caja Costarricense de Seguro Social; y
el establecimiento de incentivos y compensaciones salariales solo por la vía
legal. (Semanario Universidad noviembre 2018)
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